О работе с бесхозяйными ГТС

О РАБОТЕ С БЕСХОЗЯЙНЫМИ ГИДРОТЕХНИЧЕСКИМИ СООРУЖЕНИЯМИ

О. М. Щурский, заместитель начальника Управления государственного энергетического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

В. И. Пименов, канд. техн. наук, начальник отдела по надзору за ГЭС и ГТС Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

В. А. Волосухин, доктор техн. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ, директор Института безопасности гидротехнических сооружений

 

 

 

The article “The work with ownerless hydraulic structures” describes case analysis of ownerless hydraulic structures and set of measures directed to ensure operation reliability and safety of hydraulic structures following the instruction of the President of the Russian Federation of March 16, 2009 № Pr-626.

На начало 2010 г. на территории Российской Федерации установлено 6309 бесхозяйных ГТС, что составляет 17,4% от общего количества ГТС, переданных Росприроднадзором (36178) во II полугодии 2008 г. В 2010 г. в ходе выполнения мероприятий по выявлению и сокращению количества бесхозяйных ГТС территориальными управлениями Ростехнадзора было дополнительно выявлено 1893 бесхозяйных ГТС. Доля бесхозяйных ГТС в общем количестве ГТС, поднадзорных Ростехнадзору (37176), составила 17,9%.

В течение 2010 г. 202 бесхозяйных ГТС (3,0%) были переданы в собственность муниципальным образованиям, 945 бесхозяйных ГТС (14,2%) были ликвидированы ввиду отсутствия хозяйственной надобности, а по 851 (12,8%) приняты соответствующие решения и проводятся мероприятия по их ликвидации [1].

30 декабря 2010 г. издан приказ Ростехнадзора № 1183 «Об организации работ по обеспечению эксплуатационной надежности и безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений» [2].

Письмом Ростехнадзора от 15 декабря 2010 г. № 00-07-12/5972 территориальным управлениям поручено представить справочные материалы и фотографии бесхозяйных ГТС с опасным уровнем безопасности с GPS координатами. Письмом Ростехнадзора от 14 февраля 2011 г. № 00-01-39/27 территориальным управлениям поручено подготовить фотографии бесхозяйных ГТС с опасным уровнем безопасности с использованием фотооборудования, обладающего привязкой к координатам местности.

На совещании работников территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, которое проходило с 12 по 14 октября 2011 г., было отмечено, что работа в отношении бесхозных ГТС находится на недолжном уровне. Их количество по сравнению с началом 2011 г. увеличилось почти на 4%. Выявлено 796 объектов, а поставлено на учет в органах государственной регистрации только 289. В целях уменьшения числа таких объектов в муниципальные образования и органы государственной власти субъектов РФ направлены уведомления для принятия мер по учету бесхозных ГТС и обеспечению их безопасности [3].

Основным целевым индикатором и показателем федеральной целевой программы [4] является увеличение доли гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнями безопасности, приведенных в безопасное техническое состояние, с 17,6% в 2012 г. до 97,1% к 2020 г. Объем финансирования программы в 2012–2020 гг. за счет всех источников составит 523,0 млрд руб., в том числе:

• за счет средств федерального бюджета — 291,7 млрд руб.;
• за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации — 108,1 млрд руб.;
• за счет средств из внебюджетных источников — 123,2 млрд руб.

Для обеспечения защищенности населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод будут решены следующие задачи:

·         повышение эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений (в том числе бесхозяйных) путем их приведения к безопасному техническому состоянию;

·         обеспечение населения и объектов экономики сооружениями инженерной защиты с учетом экономической целесообразности строительства таких сооружений на основе оценки и сопоставления альтернативных издержек.

Обеспечение высокого уровня защищенности территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является необходимым условием стабильного экономического развития Российской Федерации и снижения размера возможного ущерба от негативного воздействия вод.

Общая протяженность участков берегов водных объектов, нуждающихся в строительстве сооружений инженерной защиты от наводнений и другого вредного воздействия вод, составляет 19–21 тыс. км. При этом протяженность построенных сооружений инженерной защиты от наводнений и другого вредного воздействия вод составляет около 10 тыс. км. С учетом экономической целесообразности общая потребность в строительстве сооружений инженерной защиты оценивается на уровне около 2 тыс. км, что позволит в значительной степени решить задачу защиты населения и объектов экономики от негативного воздействия вод. В рамках реализации программы предполагается возведение (реконструкция) сооружений инженерной защиты в объеме 1675 км.

Важной задачей, требующей решения, является обеспечение безопасности гидротехнических сооружений. По данным Ростехнадзора, по состоянию на конец 2010 г. более 1600 гидротехнических сооружений имеют неудовлетворительный и опасный уровни безопасности [8]. С учетом естественного износа общее количество гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности к 2020 г. может достигнуть 2,7–3,0 тыс. На таких гидротехнических сооружениях высока вероятность возникновения аварий, которые могут привести к значительным ущербам и катастрофическим последствиям.

Для решения проблемы приведения аварийных гидротехнических сооружений к безопасному состоянию в рамках программы предусмотрен капитальный ремонт более 2400 гидротехнических сооружений.

Согласно ст. 225 «Бесхозяйные вещи» Гражданского кодекса РФ, бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался. Бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.

Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником, либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.

Принятие на учет и снятие с учета объектов недвижимого имущества осуществляют:

·         Федеральная регистрационная служба — в отношении объектов недвижимого имущества, расположенных на территории более одного регистрационного округа;

·         территориальные органы Федеральной регистрационной службы — в отношении иных объектов недвижимого имущества, расположенных на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества (п. 2 в ред. постановления Правительства РФ от 12 ноября 2004 г. № 627).

Принятие на учет объекта недвижимого имущества осуществляется на основании представляемого в единственном экземпляре заявления органа местного самоуправления, на территории которого находится объект недвижимого имущества. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие, что объект недвижимого имущества не имеет собственника, или его собственник неизвестен, или от права собственности на него собственник отказался, а также документы, содержащие описание объекта недвижимого имущества, в том числе план объекта недвижимого имущества, удостоверенные соответствующей организацией (органом) по учету объектов недвижимого имущества.

В соответствии с приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30 декабря 2010 г. № 1183 «Об организации работ по обеспечению эксплуатационной надежности и безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений» [9], руководителям территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору необходимо:

·         Разработать и утвердить комплекс мер, направленных на обеспечение эксплуатационной надежности и безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений, включая меры по сокращению количества бесхозяйных гидротехнических сооружений с опасным уровнем безопасности и повышению уровня безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений; мероприятия по осуществлению взаимодействия с органами прокуратуры и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также органами местного самоуправления по постановке в установленном порядке на учет бесхозяйных гидротехнических сооружений в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество.

·         Определить структурное подразделение, а также должностное лицо, которые отвечают за разработку и осуществление комплекса мер, направленных на обеспечение эксплуатационной надежности и безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений.

Включение в список потенциально опасных ГТС осуществляется МЧС России, администрациями субъектов РФ, Ростехнадзором и руководителями муниципальных образований в соответствии с федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 1 апреля 2012 г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [9–11].

Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 (ред. от 17 мая 2011 г.) «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [5] установлено, что чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера могут быть:

а) локального характера, если территория, на которой возникла чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей (далее — зона чрезвычайной ситуации), не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее — количество пострадавших), составляет не более 10 человек, либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь (далее — размер материального ущерба) составляет не более 100 тыс. руб.;

б) муниципального характера, если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек, либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн руб., а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;

в) межмуниципального характера, когда зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек, либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн руб.;

г) регионального характера, если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек, либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн руб., но не более 500 млн руб.;

д) межрегионального характера, если зона чрезвычайной ситуации затрагивает территории двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек, либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн руб., но не более 500 млн руб.;

е) федерального характера, если количество пострадавших составляет свыше 500 человек, либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн руб.

Ответственность за обеспечение безопасности эксплуатации ГТС, согласно российскому законодательству, возложена на их собственника. Из 30 тыс. напорных ГТС, эксплуатирующихся в России, только 1,3% находится в федеральной собственности, субъектам Федерации принадлежит 19,0% ГТС, остальные ГТС находятся в собственности хозяйствующих субъектов (ОАО, ЗАО, ООО и т. д.). Собственники ГТС, в том числе и федеральные, очень неохотно вкладывают средства в повышение безопасности ГТС.

 

Инвентаризация гидротехнических сооружений

Органы местного самоуправления, с учетом результатов региональной программы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, принимают решение о проведении инвентаризации гидротехнических сооружений, не имеющих собственников и расположенных на территории муниципального образования.

Проведение инвентаризации осуществляется специально созданной комиссией. В состав комиссии включаются представители органа, уполномоченного управлять муниципальным имуществом, представители органов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на местах, представители администрации муниципального образования, городского округа, сельского поселения, на территории которых находятся объекты.

Результаты инвентаризации оформляются актом, на основании которого принимается решение о ликвидации гидротехнического сооружения или проведении мероприятий по его принятию в собственность органов местного самоуправления.

 

Оформление права муниципальной собственности на объекты

Орган местного самоуправления, на территории которого находятся объекты (в соответствии со ст. 225 ГК РФ, а также постановлением Правительства РФ от 17 апреля 2003 г. № 580 «Об утверждении положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей»), обращается в орган, осуществляющий государственную регистрацию права на недвижимое имущество, с заявлением о постановке объектов на учет в качестве бесхозяйных [6].

На основании заявления органов местного самоуправления, а также предусмотренных действующим законодательством приложений к нему, орган, осуществляющий государственную регистрацию права на недвижимое имущество на территории данного муниципального образования, в сроки, установленные законодательством о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принимает на учет бесхозяйное имущество, выявленное в результате инвентаризации, путем внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр прав.

Орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом на территории муниципального образования, по истечении одного года со дня постановки объектов на учет в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, обращается в суд с заявлением о признании права муниципальной собственности на объекты.

После вступления в законную силу решения суда о признании права муниципальной собственности на объекты, орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом на территории муниципального образования, обращается в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, с заявлением о регистрации права муниципальной собственности на объекты.

 

Финансирование мероприятий по передаче объектов в муниципальную собственность

Органы местного самоуправления определяют потребность в средствах, необходимых для регистрации объектов в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав, восстановление технической документации и т. п.

Источниками финансирования затрат на регистрацию объектов в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав, восстановление технической документации и т. п., являются средства местных бюджетов и внебюджетные источники.

 

Эксплуатация объектов после определения собственника

После государственной регистрации права муниципальной собственности в органе, осуществляющем регистрацию прав, орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, заключает с эксплуатирующей организацией договор аренды объектов.

 

Права и обязанности

Нормами ст. 24–27 Водного кодекса РФ установлены полномочия органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области водных отношений. В частности, указанные статьи уполномочивают органы местного самоуправления осуществлять меры по охране водных объектов. Бесхозяйные гидротехнические сооружения представляют собой опасность, в силу чего подлежат обязательному приобретению в собственность органов местного самоуправления либо ликвидации.

В соответствии со ст. 15 131-Ф3 от 06.10.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6], к вопросам местного значения муниципального района отнесено участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера (Приложение 1).

Согласно п. «г» ч. 2 ст. 11 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [7], органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии со ст. 5 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» [8], органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений решают вопросы безопасности гидротехнических сооружений на соответствующих территориях, за исключением вопросов безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности.

На начало III квартала 2012 г. количество бесхозяйных ГТС уменьшилось на 2,6% — с 7483 (01.04.2012) до 7294 сооружений.

Динамика выявления и сокращения бесхозяйных ГТС в 1 полугодии 2012 г.:

·         дополнительно выявлено 41 бесхозяйное ГТС;

·         оформлено право собственности на 117 бесхозяйных ГТС;

·         ликвидировано 115 бесхозяйных ГТС.

Рис. 1. Распределение бесхозяйных ГТС по уровню безопасности

 

Необходимы повышение уровня безопасности ГТС посредством их реконструкции и капитального ремонта, ликвидация бесхозяйных ГТС (в соответствии с Водной стратегией Российской Федерации на период до 2020 г.) [2, 7]. Для повышения уровня безопасности ГТС посредством их реконструкции и капитального ремонта необходимо 136,8 млн руб.

Из общего количества поднадзорных ГТС менее 1/3 соответствуют нормальному уровню безопасности. Объектами потенциально повышенной опасности являются большинство подпорных ГТС, представленных плотинами малых и средних водохранилищ, многие из которых эксплуатируются без ремонта и реконструкции 30 и более лет.

Бесхозяйные ГТС представлены преимущественно грунтовыми дамбами небольшой высоты и протяженности, возведенными для создания прудов и водохранилищ мелиоративных и животноводческих комплексов, рыборазведения, противопожарных водоемов, а также других водных объектов муниципального значения. Указанные ГТС были построены ликвидированными или обанкротившимися в настоящее время организациями для решения местных задач.

Ростехнадзор проводит работу по выявлению и сокращению количества бесхозяйных ГТС. Распределение бесхозяйных ГТС по федеральным округам выглядит следующим образом:

·         Центральный ФО — 3126 (41,6%);

·         Северо-Западный ФО — 120 (1,6%);

·         Южный ФО — 1132 (15,1%);

·         Северо-Кавказский ФО — 364 (4,8%);

·         Приволжский ФО — 1969 (26,2%);

·         Уральский ФО — 116 (1,5%);

·         Сибирский ФО — 576 (7,7%);

·         Дальневосточный ФО — 111 (1,5%).

Рис. 2. Распределение бесхозяйных ГТС по федеральным округам

 

Большая работа по сокращению бесхозяйных ГТС проведена в Северо-Западном управлении Ростехнадзора: за 2010 г. их количество сокращено с 296 до 45, в том числе по Ленинградской области — с 209 до 8, по Санкт-Петербургу — с 87 до 37. За 2011 г. и три квартала 2012 г. количество бесхозяйных ГТС в Северо-Западном управлении Ростехнадзора сокращено с 45 до 25.

В отсутствие проектов ГТС, технической документации по их эксплуатации, материалов наблюдений за динамикой процессов, происходящих в ГТС напорного фронта и грунтах оснований, невозможно дать объективную оценку состояния безопасности ГТС и установить реальную степень риска аварии ГТС.

Для оценки состояния и реальной степени риска аварии на данных объектах Ростехнадзору необходимо привлекать научно-технические и экспертные организации. Однако указанные мероприятия не проводятся по причине отсутствия достаточного финансирования.

При ликвидации бесхозяйных ГТС необходимо учитывать возможные неблагоприятные последствия, а именно:

·         социальную напряженность, связанную с тем, что местные жители используют водоемы для хозяйственных нужд и в рекреационных целях;

·         наличие значительного количества накоплений наносов и мусора на дне водоемов, которые могут содержать ряд экологически опасных элементов, представляющих серьезную угрозу для окружающей среды и населения при спуске воды;

·         возникновение угрозы заболачивания ложа водоема;

·         снижение уровня грунтовых вод, сложившегося в течение многих лет и, как следствие, уменьшение водообеспеченности водоносных горизонтов.

С целью обеспечения безопасности бесхозяйных ГТС до их оформления в собственность соответствующих муниципальных образований Ростехнадзором подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». Законопроект предусматривает закрепление бесхозяйных ГТС, в соответствии с их назначением, за федеральными органами исполнительной власти.

Работа по передаче в собственность бесхозяйных ГТС осложняется отсутствием в законодательстве Российской Федерации норм по обязательному оформлению прав собственности. Муниципальные образования отказываются принимать бесхозяйные ГТС, поскольку это влечет за собой необходимость финансирования мероприятий по их приведению в безопасное состояние.

В ряде субъектов Российской Федерации проблема определения собственников бесхозяйных ГТС положительно решается в судебном порядке по заявлению органов прокуратуры Российской Федерации о признании незаконным бездействия администраций муниципальных образований в вопросе постановки на учет данных ГТС.

 

Литература

1.    Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому и атомному надзору в 2010 г. М.: Ростехнадзор, 2011. 195с.

2.    Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30.12.2010 г. № 1183 «Об организации работ по обеспечению эксплуатационной надежности и безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений».

3.    Безопасность труда в промышленности. 2011. № 11. С. 3–6.

4.    Федеральная целевая программа «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах».

5.    Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 г. № 304 (ред. от 17.05.2011 г.) «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

6.    Волосухин В. А. Рекомендации по приобретению в собственность органами местного самоуправления бесхозяйных гидротехнических сооружений, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа / В. А. Волосухин, А .И. Казначеев, А. В. Елисеев [и др. ]. Пятигорск: ЛИК, 2010. 52 с.

7.    Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 01.04.2012 г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

8.    Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 117-ФЗ (ред. от 07.12.2011 г.) «О безопасности гидротехнических сооружений» (принят ГД ФС РФ 23.06.1997).

9.    Волосухин В. А. Сборник нормативно-методических документов, применяемых при декларировании безопасности гидротехнических сооружений. В 4 томах / В. А. Волосухин, Д. И. Фролов, О. М. Щурский [и др.]. Под ред. профессора В. А. Волосухина. Новочеркасск: ЛИК, 2012. Том 1 — 634 с. Том 2 — 634 с. Том 3 — 624 с. Том 4 — 618 с.

10.    Приказ МЧС России от 28 февраля 2003 г. № 105 «Об утверждении требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах жизнеобеспечения» (Зарегистрирован в Минюсте РФ 20.03.2003 г. № 4291).

11.    Приказ МЧС России от 25 октября 2004 г. № 484 «Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (Зарегистрирован в Минюсте РФ 23.11.2004 г. № 6 (44)).